Чому «пробуксовує» реформа децентралізації?

Відповідь на це питання дає голова громадського об’єднання «Ми – вінничани», доктор економічних наук, колишній голова облдержадміністрації Валерій Коровій.

– Із самого початку прийняття Закону «Про місцеве самоврядування», а це було ще 1997 року, одразу ж розпочались дискусії щодо його вдосконалення. Тому що за своїми базовими параметрами він суперечив Європейській хартії місцевого самоврядування.

У першу чергу це стосувалось повноважень громад базового і регіонального рівнів. Але події 2014 року, особливо після Революції гідності, пришвидшили цей процес.

В основу вітчизняної моделі реформи децентралізації прагнули закласти найбільш вдалу серед європейських країн – так звану «польську модель» місцевого самоврядування. Але на перших етапах цей процес пішов дуже й дуже хаотично.

Що собою являла система органів місцевого самоврядування на Вінниччині зразка 2014 року? Це 27 районних рад, 701 сільська та селищна рада, 6 рад міст обласного значення та обласна рада.

Найбільше коло повноважень припадало на міста обласного значення. У нас їх шість. Їм надавали дуже широкі повноваження, особливо у частині формування місцевих бюджетів.

Зокрема, їм припадало 60 відсотків податку на доходи фізичних осіб (ПДФО), що є базовою основою формування місцевих бюджетів. Вони були включені в систему міжбюджетних трансфертів. Їм із державного бюджету перераховували дотації вирівнювання, різноманітні субвенції, і в очах суспільства міста обласного значення ставали чимось схожим на квітучі оази. 

Тому, коли з’явився Закон «Про добровільне об’єднання громад», підкреслюю – добровільне об’єднання громад – потрібно було створити стимул. І базовим стимулом стало те, що об’єднаним громадам передавались, по суті, повноваження, подібні до міст обласного значення.

І якраз на перших етапах формування об’єднаних громад зводилось до того, що створювались громади, аби сконцентрувати на собі фінансові ресурси, особливо ПДФО.

Ідея була правильна. А от інструменти вибрані невдало.

На першому етапі взагалі це внесло хаос. Наприклад, дві перших об’єднаних громади на Вінниччині були Студенянська та Калинівська. Перша – розташована в колишньому Піщанському районі на кордоні з Придністров’ям. Вона складалась із двох сіл, розташованих одне від одного таким чином, що для того, аби доїхати з одного населеного пункту до іншого, потрібно їхати або через Придністров’я, або через Піщанку, яка не входить до цієї громади. Але вони спокусились податком на доходи фізичних осіб і об’єднались.

Інша ситуація спостерігалась у Калинівці. Там велика міська громада об’єдналась із невеличким сільцем поруч. У результаті почали виникати конфліктні ситуації через ПДФО між районним бюджетом та бюджетом громади, оскільки на території громади було чимало об’єктів інфраструктури, які фінансувались саме з районного бюджету, а податок на доходи фізосіб осідав у міському бюджеті. У результаті районний бюджет недоотримував кошти, аби виплачувати зарплату працівникам установ, які були розташовані на території Калинівської міської громади. Отакий через непродумані рішення утворився парадокс.

Почали виникати масові конфлікти. І мені, як голові облдержадміністрації, вдалось посадити калинівчан за стіл переговорів, де вони домовились, аби міський бюджет передавав субвенцію на районний, щоб людям виплачувати зарплату.

Але разом з тим мали й успішні приклади. Зокрема, на території колишнього Іллінецького району було створено дві потужних громади із великою кількістю населених пунктів: Іллінецька та Дашівська. І ми побачили, що там, де великі громади, можна акумулювати фінансовий ресурс і усувати протиріччя, які виникали. Тож ці території почали динамічно розвиватись.

Тобто, ідея була правильна. Але засоби її реалізації – суперечливі, що породило низку хаотичних рішень на початковому етапі реалізації реформи місцевого самоврядування.

Негативну роль відіграла й Асоціація міст України. Вона відстоювала інтереси великих міст. Відтак, було допущено базові прорахунки.

Для прикладу, на Вінниччині створено 63 громади. При цьому не враховувалась специфіка проживання людей саме у сільській місцевості. Тому що існує велика відмінність між місцевим самоврядуванням у Вінниці і, скажімо, Райгородською громадою. Там зовсім інша структура населення, соціальна сфера, доступність… Але ні – всіх поставили в однакові умови. У результаті багаті стали ще заможнішими, бо отримали більше ПДФО, а бідні – збідніли ще більше.

Також було допущено базову помилку ще й у тому, що не визначено коло повноважень так званого субрегіонального рівня новоутворених районів.

Судіть самі: всі повноваження передали на громади в галузі освіти,  медицини тощо, а районні ради залишили без будь-яких повноважень. От і виникло питання: а чи потрібен нам субрегіональний рівень?

На прикладі Польщі переконаний: так, потрібен. Але слід чітко виписати повноваження. Наприклад: опорні лікарні, базові школи-ліцеї, розвиток територій за межами населених пунктів, державні дороги поза межами населених пунктів. Все, що стосується сільської місцевості, має бути на районному рівні. В Україні цього зроблено не було.

Не було створено виконавчого комітету обласної ради.

Тому на сьогодні можемо констатувати, що реформа, яка розпочалась із 2014 року і рушієм якої стало внесення змін до Закону України «Про бюджетний кодекс», а також «Про об’єднання громад» – не трансформувалась в єдину міцну модель реформування органів місцевого самоврядування.

Недаремно сьогодні почала виникати маса хаотичних процесів, які дезорієнтують державну регіональну політику  як таку. Рівень регіонального впливу на ситуацію мінімізований.

Звісно, маємо і ряд позитивних прикладів успішних громад: Тростянецька, Крижопільська, Іллінецька, Дашівська, Могилів-Подільська тощо. Але в цілому реформа місцевого самоврядування зупинилась на певному етапі, котрий потребує подальшого та поглибленого доопрацювання. На обранні кінцевої моделі щодо того, яке коло повноважень має бути.

Скажімо, у Польщі ПДФО сплачують не за місцем розташування підприємства чи організації, де працює людина, а за місцем її проживання Для прикладу, у Вінниці величезна кількість людей живе навколо міста у невеличких селах. ПДФО отримує обласний центр, а навколишні села з цього не мають нічого.

Цю матрицю слід перевернути. Тоді б поміж населеними пунктами виникла конкуренція для створення кращих умов проживання. Це ще раз говорить про те, що в Україні тільки зовні запроваджено польську модель. Насправді це гібрид системи, яка рухається в напрямку хаосу.

Найбільше що мене турбує – це неврахування специфіки проживання населення у сільській місцевості. У Польщі кількість міських жителів скорочується. І не тому, що там поганий рівень життя. А тому, що навколо міст краще жити. Газ, вода, каналізація, дороги… Ось на що мала б бути спрямована система реформування місцевого самоврядування. Натомість у нас села занепадають і процеси деградації посилюються.

Залишити відповідь

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *

Передзвоніть мені